54号文背景下区县级国企基金管理的转型路径
近期，国办函〔2026〕54号文印发实施，对全国政府投资基金的设立审批、存量整合、运作监管作出系统性收紧，其中“县区级政府原则上不得新设政府投资基金”的核心要求，直接重构了区县级基金的发展逻辑。作为区县基金运作的核心载体，区属国有企业过去“重设立、轻运作，重规模、轻效能”的粗放发展模式已难以为继。在新的监管框架下，区县国企亟须跳出传统路径依赖，以存量提质、增量破局、合规托底为核心，探索适配政策要求与地方发展需求的转型路径。
一、现实困境：区县级国企基金运作的共性痛点
过去一段时间，区县政府投资基金经历了一轮快速扩张，在带动社会资本、服务产业招商方面发挥了一定作用，但受层级禀赋、专业能力、管理机制等因素制约，普遍存在“散、慢、弱、险”等问题，与高质量发展要求存在明显差距。
（一）存量端：散小弱突出，运作效能不足
一是布局分散同质化严重。不少区县跟风设立各类产业基金、创投基金，往往一个主导产业对应一只基金，甚至同赛道重复布局，单只基金规模多在数亿元级别，体量小、力量散，既难以吸引优质市场化管理团队入驻，也无法形成资金合力支持重大项目，大量基金沦为“抽屉基金”“空壳基金”。二是资金沉淀撬动效应弱。受优质项目储备不足、专业投研能力欠缺等因素制约，多数区县基金投资进度偏慢，大量财政与国资资金长期闲置在托管账户，资金撬动倍数普遍不足2倍，远低于省市级基金平均水平，财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用未能有效发挥。三是退出不畅周转效率低。区县基金普遍缺乏系统化退出规划，被投企业上市渠道窄、本地并购承接主体少，基金到期后难以顺利退出，存量份额流动性差。资金无法循环滚动使用，进一步加剧了“投不出、退不回”的恶性循环。
（二）增量端：新设收紧，传统模式失效
一是自主设基通道大幅收窄。54号文将政府投资基金审批权限全面上收，明确严控区县新设基金，过去区县通过自主发起设立基金开展招商引资、扶持本地产业的传统路径被严格约束，单纯依靠新设基金拉动投资的模式已不可持续。二是独立募资能力普遍薄弱。区县级国企市场认可度有限，信用背书与跨区域资源整合能力不足，难以吸引头部市场化GP、保险资金、产业资本参与出资，独立发起设立市场化基金的难度极大，无法依靠自身能力构建完整的基金生态。
（三）风险端：合规隐患突出，风险防控薄弱
一是隐性债务风险依然存在。部分区县基金运作不规范，通过抽屉协议约定保底收益、刚性回购、差额补足，本质属于名股实债，既违背股权投资基本原则，也增加了地方政府隐性债务风险，正是本轮监管重点整治的领域。二是国资管控流程存在缺位。部分区属国企开展基金投资时，未严格执行国有资产评估、产权登记、进场交易等法定程序，决策程序不透明、投后管理流于形式，存在国有资产流失的合规隐患。三是投向管控穿透性不足。部分基金对底层资产核查不到位，存在资金投向偏离区域主导产业、违规投向限制类领域，甚至通过多层嵌套规避监管的问题，基金的政策导向作用未能有效落地。
二、转型路径：区县级国企基金管理与运用的核心策略
54号文的核心导向是“控增量、优存量、提质量”，并非禁止区县参与基金投资，而是推动其从“自主设基、粗放扩张”向“联动参与、精准赋能”转型。区县级国企应主动顺应监管要求，从存量、增量、机制三个维度发力，重构基金管理运作体系。
（一）存量提质：分类处置整合，激活存量资产价值
做好存量基金的“瘦身健体”是当前首要任务，通过分类处置、整合优化、低效盘活，把沉睡的资金用起来，把分散的资源聚起来。
全面排查建档，实施分类管理对存量政府出资基金、国企自有出资基金开展“合规+效能”双维度全面排查，逐一核查设立程序、出资合规性、投资进度、产业投向、退出安排等核心事项，建立“正常运作、整改规范、清理退出”三类管理台账。对运作规范、产业贡献突出的基金，持续强化投后赋能；对投资缓慢、投向偏离的基金，限期整改优化；对长期无实质运作的“僵尸基金”，坚决启动清算注销。
推动同类整合，聚焦产业主线按照“一个产业方向一只核心基金”的原则，推动同赛道、同功能的存量基金整合归并，收缩基金数量、集中资金规模，重点投向区县主导产业与特色优势产业，避免资源分散与重复布局。整合后统一委托专业团队管理，提升整体运作专业度与资金使用效率，集中力量支持产业链关键环节。
盘活低效份额，畅通退出循环主动对接省市级S基金、产权交易平台，通过份额转让、并购退出、清算注销等多元方式，加快低效无效基金份额退出，盘活存量资金。对到期无法正常退出的基金，在合规前提下探索接续安排，实现财政与国资资金的循环使用、滚动支持，提升资金周转效率。
（二）增量破局：依托多级联动，重构基金投资体系
在新设基金受限的背景下，区县国企不能被动等待，而要主动构建“向上对接、横向联合、精准补充”的多层次投资体系，在政策框架内拓展基金业务空间。
向上对接省市母基金，借力专业资源将原本计划自主设基的资金，转而认缴省、市级产业母基金、创业投资引导基金份额，以LP身份深度融入上级基金体系。一方面依托上级平台的专业管理团队、优质项目储备与成熟风控体系，直接弥补自身专业能力不足的短板；另一方面通过约定合理的本地返投比例，推动优质项目落地区县，实现“借船出海、借资招商”。这也是当前54号文框架下，区县参与基金投资最主流、最合规的路径。
横向联合链主主体，共设产业专项基金围绕区县重点产业链，联合产业链龙头企业、省属市属产业集团、专业投资机构共同发起设立专项子基金，聚焦产业链补链强链、核心配套企业培育。区县级国企以部分国资资金出资，重点发挥本地资源对接、落地服务的优势；龙头企业提供产业场景与供应链资源；专业机构负责投资运作。多方优势互补，既符合监管要求，又能精准服务本地产业发展。
开展项目联合跟投，精准支持落地企业针对省市级基金投资、招商引资落地的优质产业项目，区县级国企以配套跟投方式参与，为落地企业提供补充资金支持。跟投模式无需单独设立基金，决策链条短、落地效率高，既能精准服务本地项目，又能依托上级机构的尽调成果降低投资风险，是区县基金业务的重要补充形式。
（三）机制优化：完善治理体系，平衡政策与市场双重目标
基金运作的核心是机制。区县级国企要破解行政化干预、短期考核等深层痛点，必须完善内部治理与考核机制，在落实政策目标的同时，激发市场化运作活力。
厘清权责边界，减少行政干预明确政府部门、国资监管机构与国企的权责划分：政府层面重点制定产业导向、设定绩效目标、开展宏观监督，不干预单个项目的投资决策；国企作为运作主体，在政策框架内依法依规自主开展投资尽调、估值定价、投后管理等工作，真正实现“政策引导、市场运作”。规范基金管委会职责，仅审定基金设立、重大投向调整等重大事项，不介入日常运营。
实施差异化考核，适配长周期规律打破传统国企“重短期收益、重保值增值”的单一考核模式，建立“产业效益+财务收益”双维度考核体系。产业效益维度重点考核项目落地数量、产业带动效应、返投任务完成、就业税收贡献等指标；财务收益维度适当拉长考核周期，匹配基金“投早、投小、投长期”的属性，避免短期业绩压力扭曲投资行为。
健全容错机制，激发创新活力严格落实“三个区分开来”要求，结合股权投资高风险、长周期的特点，制定明确的尽职免责清单与容错认定标准。对符合政策导向、履行了规定决策程序、未谋取私利的早期科创投资项目，若出现投资损失，不予追究相关人员责任，打消团队“不敢投、怕担责”的顾虑，真正营造鼓励创新、宽容失败的投资氛围。
三、结语
总体来看，54号文的出台并非限制区县级基金发展，而是推动其从“粗放扩张”转向“高质量发展”的重要契机。区县级国企应主动顺应监管导向，摒弃“重设立、轻运营”的传统思维，以存量整合盘活为基础，以多级联动合作为路径，以机制优化创新为动力，以合规风险防控为底线，加快实现从“资金出资方”向“产业赋能者”的角色转变，真正发挥基金工具对区域产业升级与经济高质量发展的支撑作用。
来源：嘉伦国咨
