存量要素重构与平台转型共振：湖北“三资三化”改革深度政策研判及城投信用影响分析
摘要
在地方财政转型、存量资产盘活、政府债务化解多重政策导向叠加背景下，湖北省在全国率先构建体系化国有 “三资” 改革框架，以鄂政办发〔2025〕12 号文件为总纲搭建 “1+8” 政策体系，创新提出 “三变” 改革目标与 “三化” 价值转化路径，将全域国有资源、资产、资金统筹纳入 “大财政” 一体化管理体系，破解长期以来资源权属分散、资产沉淀闲置、财政资金使用低效的治理痛点。本次改革覆盖矿产、林业、水利、土地、能源、数据六类资源，实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权五类资产，财政存量资金、国有资本收益两类资金，形成覆盖全域国有存量要素的价值盘活闭环。
城投公司作为国有资产承接、市场化运营、资本运作的核心载体，既是改革落地的执行主体，也是政策红利与潜在风险的集中承载主体。本文立足省级官方政策原文、全省各市县改革实操数据、资本市场信用评估逻辑，系统拆解 “三资三化” 改革顶层设计、分层实施路径、阶段性落地成效，辩证剖析改革对区域城投平台资产质量、现金流结构、债务杠杆、市场化转型带来的结构性机遇与内生风险，最终从地方政府、城投企业双维度提出规范化、可持续的改革落地风控与转型实施路径，为国内同类地区存量国资盘活、城投市场化转型提供参考样本。
一、改革出台的时代背景与政策逻辑溯源
（一）全国顶层政策导向：盘活存量资产成为稳增长、化债核心抓手
2022 年 5 月国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19 号），明确要求各地全面梳理基础设施、公共资源、行政事业闲置资产，通过确权、重组、证券化、基金撬动等方式唤醒存量价值，拓宽政府财源、缓解地方投融资压力，为地方系统性国资盘活改革提供国家层面政策依据。
伴随地方土地财政空间持续收窄、隐性债务管控持续收紧、财政收支缺口扩大，传统依靠土地出让、新增基建投资拉动发展的模式难以为继，全域国有存量资源资产统筹盘活成为全国地方财政治理、国企改革的统一发力方向。
（二）湖北本地治理痛点催生系统性改革方案
改革启动前，湖北国有 “三资” 长期存在四大突出短板：
一是权属分散、家底不清，六类国有资源分属自然资源、水利、林业、大数据、发改等多部门管理，跨行业、跨区域资源割裂，缺乏统一台账与价值核算标准，大量生态资源、特许经营权、闲置行政房产游离于资产负债表之外；
二是价值转化机制缺失，大量水库、林场、矿山、城市地下管网、园区物业仅持有无运营，无法形成稳定经营性现金流，难以抵押融资；
三是财政资金使用效能偏低，各级财政沉淀存量资金、国有资本收益分散存放，缺乏统一基金统筹运作机制，财政资金撬动社会资本能力不足；
四是城投转型缺乏资产支撑，区域城投平台长期依赖政府基建代建业务，经营性资产占比偏低、自身造血能力薄弱，债务高度依赖土地出让收入，抗风险能力较弱。
基于上述现实矛盾，湖北省自 2023 年启动全域国有 “三资” 摸底试点，2025 年正式出台省级顶层方案，将 “三资三化” 作为大财政体系建设核心支撑，同步统筹发展、保民生、化解政府债务三大核心任务，划定 “不得虚增财政收入、不得虚假化债、不得新增隐性债务” 三条改革红线，构建 “清查确权 — 资产归集 — 运营增值 — 资本变现 — 资金放大” 全链条制度体系。
（三）改革核心定位：区别于零散资产处置的系统性制度重塑
不同于各地零散开展的闲置房产、园区盘活，湖北 “三资三化” 是覆盖资源确权、资产归集、资本运作、财政统筹的全域治理改革：一方面打通行政事业单位、国企、自然资源部门资产壁垒，实现国有要素 “分散变集中”；另一方面建立标准化价值转化通道，通过资产化、证券化、杠杆化三层路径完成资源价值变现，同步倒逼城投平台从单一基建承建主体向国有资本运营平台转型，实现财政增收、国企提质、风险缓释多重目标。
二、湖北 “三资三化” 顶层政策体系与核心制度框架
（一）“1+8” 分层政策体系架构
全省改革以《湖北省深化国有 “三资” 管理改革推动大财政体系建设走深走实总体工作方案》（鄂政办发〔2025〕12 号） 为总纲领，配套出台 8 个分领域专项实施方案，形成总纲统筹、分领域落地的完整政策矩阵：
“1” 份总方案：明确改革总体目标、“三变”“三化” 核心定义、全域清查标准、分类盘活方式、风险管控底线、跨部门协同机制，划定全省统一执行标准；
8 套专项子方案：分别针对矿产资源、林业资源、水资源、能源风光资源、土地资源、公共数据资源、行政事业单位国有资产、国有财政资金八大领域制定差异化盘活细则，针对不同资源类型设计确权、评估、运营、融资专属路径。
（二）官方权威界定：“三资” 全覆盖范畴
依据省政府文件原文，本次改革统筹三类国有要素，实现无死角清查：
六类国有资源（无账面、权属模糊类要素）：土地、矿产、林业、水利、风光能源、公共数据资源，核心解决 “有资源无资产、有权益无台账” 问题；
五类国有资产（账面可计量存量）：实物不动产、国有股权、各类债权、公共资源特许经营权、基础设施未来收益权，覆盖行政事业单位、城投国企全部存量资产；
两类国有资金：各级财政沉淀闲置存量资金、国企上缴国有资本经营收益，统一纳入政府基金池统筹运作。
（三）改革双主线：“三变” 目标与 “三化” 实操路径
1. “三变”：改革价值转化终极目标
文件明确改革核心目标为分散变集中、资源变资产、资产变资本，三层递进解决存量要素治理痛点：
分散变集中：打破部门、层级分割，将碎片化国有资源、资产统一归集至国有资本运营平台、城投企业集中管理，建立全省统一 “三资” 数据库；
资源变资产：对无账面价值的六类自然资源开展 “确认、确权、确值”，完成不动产登记、价值评估，转化为产权清晰、可入表、可抵押的标准化资产；
资产变资本：依托资本市场、产业基金工具，将静态存量资产转化为可流动、可投资、可增值的国有资本，打通资产变现、资本循环通道。
2. “三化”：标准化落地操作路径（全省统一执行准则）
省委、省政府明确总原则：一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化，配套 “用、售、租、融” 四类盘活手段，形成闭环运作链条：
（1）国有资源资产化（改革基础环节）
以 “确权确值” 为核心动作，对林地、水库、矿权、公共数据、屋顶光伏、城市管网等资源完成权属登记与价值核算。分领域配套专属机制：林业探索林权登记、林业碳票交易；水利推进取水权、水库经营权确权；数据资源搭建全省数据资产登记平台；矿产资源整合矿权组建省级矿产运营平台，彻底解决资源无法融资的底层障碍。
（2）国有资产证券化（价值变现核心环节）
针对确权完成、具备稳定现金流的资产，运用公募 REITs、类 REITs、CMBS、ABS、资产支持票据等标准化资本市场工具，一次性兑现资产长期收益，回笼资金用于债务化解、新项目投资。重点盘活产业园区、商业不动产、水务、污水处理、景区、交通收费等经营性资产。
（3）国有资金杠杆化（财政效能放大环节）
整合全省财政闲置资金、国有资本收益搭建省级、市县两级政府投资基金矩阵，通过直接股权投资、融资担保、贴息补偿等方式撬动社会资本，改变财政资金直接无偿拨付模式，实现少量财政资本放大数倍投资效能。
三、全省 “三资三化” 阶段性落地成效与市县差异化实践
自 2024 年全域清查启动至 2025 年末，湖北完成首轮全口径国有 “三资” 盘点，全省摸清国有资源、资产、资金总规模 21.5 万亿元，各地结合资源禀赋形成差异化盘活模式，资源资产化、证券化、基金杠杆化同步提速，国有资源有偿收益持续增长，为城投平台注入大规模经营性资产。
（一）资源资产化：全域确权入库，各地盘活规模分化
全省组织 3.5 万家行政事业单位、国企开展全覆盖清查，建立省级统一国有 “三资” 数字台账，完成自然资源 “一张图” 价值核算：
武汉市：全域国有 “三资” 总量突破 6 万亿元，累计盘活资产 2061.52 亿元，盘活创收 1110.47 亿元，依托城市更新、产业园区资源成为全省盘活规模第一梯队；
黄石市：国有 “三资” 总额 1.56 万亿元，盘活项目 635 个，盘活资产 369 亿元，依托矿产、工业遗存资源打造文旅、矿业运营资产；
咸宁市：全口径资产突破 1 万亿元，其中可市场化运营有效资产超 5000 亿元，重点盘活林业、水资源；
荆门市：清查国有 “三资” 总量 9363.9 亿元，盘活创收 81.9 亿元；
黄冈市：全域总资产突破万亿，完成 1000 余个闲置项目转固，盘活可利用资产 596.34 亿元，依托自然资源组合融资落地 358.08 亿元；
鄂州市：完成 187 家行政事业单位资产核查，清理实物资产 184 亿元，登记数据资源 1523 项，落地全国首单生态产品价值交易、全省首单数据知识产权融资；
宜昌市：立足山水资源优势，设立 7 个国有林场盘活试点，落地全省首笔林业碳票绿色贷款，组建水务、自然资源、大数据专业化国有运营平台。
（二）资产证券化：多层次资本市场工具批量落地
截至 2025 年末，全省国有资产证券化总规模达 1.3 万亿元，省级、市级城投、产业集团形成多层次证券化产品矩阵：
省级标杆：长江产业集团发行 18 亿元类 REITs（长江产业大厦项目），票面利率创省内同类产品新低，打通省属商业不动产盘活通道；
武汉市级标杆：东湖高新区发行产业园 REITs 融资 15.75 亿元；洪山科投依托洪山人工智能大厦发行 3.01 亿元 CMBS，形成 “闲置资产改造 — 培育稳定租金现金流 — 证券化回笼资金” 完整示范路径；
市县推广：武穴、荆州、孝感等地城投集团同步规划园区、水务、停车场 ABS 产品，构建常态化资产变现渠道。
（三）资金杠杆化：省、市两级基金矩阵成型，撬动效应凸显
以国有闲置财政资金为种子资本，全省搭建分层政府投资基金体系，财政资金撬动倍数约 5 倍：
省级层面：“创投 + 产投” 政府基金集群总规模 934 亿元，聚焦先进制造、新能源、生态产业投资；
襄阳市：设立 5000 万元科创种子基金、1 亿元隆中材料科创基金，专项赋能本地新材料、科创企业；
荆州市：累计设立 16 支产业子基金，撬动社会资本 149.59 亿元；
孝感市：搭建 “3+3+N” 基金体系，累计落地 23 只基金，总规模 151.1 亿元，2025 年新增 10 只基金、规模 79.3 亿元。
（四）财政增收成效：国有资源有偿使用收入持续扩容
改革盘活形成的资产租赁、特许经营、股权分红、碳汇交易收益统一纳入非税收入核算，优化地方财政收入结构，降低土地出让依赖：2025 年全省国有资源（资产）有偿使用收入 779.07 亿元，同比增长 17.91%。分区域看，2024 年武汉市该项收入 245.39 亿元稳居首位，黄石、襄阳突破 50 亿元，宜昌、黄冈、十堰、荆州超 20 亿元，全域形成可持续非税财源增长点。
四、“三资三化” 改革对城投企业信用质量的双向结构性影响
城投平台是本次改革国有资产归集、市场化运营、资本运作的核心承接载体，改革对城投主体信用形成长期转型利好、短期风险并存的双重作用机制，从资产负债、现金流、债务结构、业务布局四大维度产生深刻影响。
（一）正向赋能：夯实资产底盘，推动城投市场化转型，缓释流动性压力
1. 大规模资产注入增厚净资产，优化资产结构，改善主体资质
按照 “产业相近、行业相关” 原则，各地将确权完成、具备市场化运营潜力的六类资源、五类资产分批划转注入区域城投平台，直接扩大企业所有者权益规模。数据显示，2023—2025 年湖北省城投企业所有者权益累计增加 1689.48 亿元，资产底盘显著夯实。
资产结构呈现清晰优化趋势：传统纯基建类资产占比持续下行，经营性自营资产、股权投资与基金类资产占比稳步提升。2025 年末，全省城投城建类资产、自营运营类资产、股权基金投资类资产占比分别为 56.51%、34.57%、8.92%。自营资产、股权投资资产年度增速分别达 10.43%、9.42%，传统城建资产增速同比下降至 - 2.33%，标志城投资产结构从单一基建代建向 “基建 + 运营 + 资本投资” 多元模式切换，经营性资产占比提升直接增强企业长期信用基本面。
2. 多元盘活工具拓宽现金流渠道，构建可持续内生造血能力
改革从 “一次性变现” 与 “长期稳定收益” 两个维度改善城投现金流：
一是短期资产证券化、资产出让、特许经营权转让快速回笼大额货币资金，直接补充流动资金，缓解到期债务偿付压力；
二是林地、水库、产业园、停车场、分布式光伏、数据服务等划转资产形成持续租金、服务费、碳汇经营性现金流，摆脱过去仅依靠政府基建回款的单一收入来源。
以洪山科投人工智能大厦项目为例：企业承接闲置无收益楼宇，完成确权改造培育稳定租金后发行 CMBS，一次性回笼 3.01 亿元资金，既覆盖前期改造投入，又可用于新项目投资或偿还存量债务，形成 “投入 — 运营增值 — 证券化退出 — 再投资” 可持续资金闭环，为中小城投平台流动性纾困提供标准化路径。
3. 资本运作能力全面提升，助力城投完成平台转型任务
本次改革倒逼城投搭建资产运营、资本运作专业团队，深度参与资源确权、资产评估、基金管理、资本市场融资全流程。过去仅承担政府基建任务的融资平台，逐步转型为集国有资产运营、产业投资、存量盘活于一体的国有资本运营公司，业务合规性、市场化程度提升，契合国家城投平台分类转型政策导向，长期有利于提升主体信用评级、拓宽直接融资渠道。
（二）内生风险：改革落地异化易推高债务杠杆，加剧长期偿债压力
改革红利落地存在前置成本与执行偏差，若管控缺位将催生四类信用风险，也是资本市场评估城投信用的核心负面考量因素：
1. 行政干预下被动举债收购低效资产，形成 “为盘活而举债” 异化风险
部分地方政府短期追求盘活规模、财政增收政绩，强制城投企业举债收购估值虚高、运营前景薄弱的低效资源资产。资产收购形成新增债务，但资产经营回报率无法覆盖融资利息支出，无法产生匹配偿债的现金流，债务压力从政府财政侧转移至城投企业自身，推高资产负债率、弱化偿债保障能力。同时国有资产定价评估机制尚不健全，部分资源、资产估值存在虚高问题，造成城投账面资产 “虚胖”，实际变现价值不足。
2. 专业运营能力不足，划转资产收益不及预期
大量林业、水利、数据、矿山资源具备长期价值，但短期运营培育周期长、前期投入大。多数市县城投缺乏生态运营、数据资产、矿业经营专业团队，资产划转后运营效率偏低，实际经营收益低于评估测算水平，无法形成稳定现金流支撑债务本息，资产盘活效益不及预期。同时城投参股产业基金存在投资项目亏损、收益不达承诺的潜在损失风险。
3. 资产证券化透支远期现金流，中长期偿债压力后置
资产证券化本质是将未来 10—20 年稳定经营性现金流一次性贴现变现，短期快速回笼资金、缓解流动性，但远期可支配经营现金流被提前锁定。若城投持续大规模发行 REITs、CMBS、ABS，未来年度经营性现金流将大幅缩减，叠加存量债务到期集中兑付，中长期存在现金流缺口风险。
4. 无序加杠杆放大整体债务风险
改革提出 “能融则融” 盘活导向，部分区域城投对可确权资源、资产过度抵押融资，叠加产业基金配套举债、项目配套贷款，企业整体杠杆率持续走高。在宏观利率波动、资产运营不及预期双重冲击下，高杠杆将显著放大偿债脆弱性，违背改革化解债务风险的初衷。
五、规范化推进 “三资三化” 改革、守住城投信用安全底线实施路径
结合湖北改革政策红线、市县实操经验、资本市场信用约束，分别从地方政府治理端、城投企业经营端提出分层落地对策，兼顾存量资产盘活效益与债务风险防控。
（一）地方政府层面：完善制度约束，减少行政干预，建立全流程风险管控体系
健全国有资源资产评估、交易定价市场化机制，引入第三方独立评估机构，杜绝人为虚增资产价值；建立资产划转负面清单，严禁将无运营价值、高亏损低效资产强制划转城投平台，从源头规避无效举债。
严格落实改革三条红线，建立资产盘活全过程台账监管，将 “不新增隐性债务、不虚增财政收入、不虚假化债” 纳入地方政府绩效考核，遏制短期政绩导向下的无序盘活行为。
统筹分阶段盘活节奏，实施 “一区域一盘活规划”，合理分配短期资产变现与长期经营性资产储备比例，避免集中大规模证券化透支远期现金流；统筹基金设立规模，设定财政资金撬动社会资本上限，严控城投配套担保、兜底义务。
分领域搭建专业化国有运营平台，将林业、水利、矿产、数据资源分类归集至专业产业集团，减少综合城投跨领域低效运营压力，提升资源资产长期收益水平。
（二）城投企业层面：理性承接划转资产，强化专业运营，严控杠杆与债务边界
建立资产划转前置研判机制，对政府拟注入资源、资产开展现金流、收益、融资成本测算，拒绝接收长期亏损、无市场化运营潜力资产；区分公益类、准经营性、纯经营性资产分类管理，仅依托稳定收益资产开展证券化、抵押融资。
补齐资产运营、资本运作专业能力，组建产业运营、基金管理、资本市场融资专职团队，针对林业碳汇、数据资产、产业园运营等新型业务引入第三方专业服务商，提升划转资产经营回报率。
统筹融资节奏与杠杆上限，设定企业资产负债率管控红线，平衡短期证券化回笼资金与远期现金流留存，合理搭配短期流动性工具与长期股权类投资，避免集中到期兑付风险；规范参与政府产业基金，厘清出资、担保权责，杜绝无限兜底承诺。
依托改革契机完成市场化业务布局，以划转经营性资源为基础培育稳定主营收入，逐步降低对政府基建代建业务依赖，同步优化债务期限结构，推动主体信用资质稳步提升，实现存量盘活、债务缓释、平台转型三重目标协同落地。
六、结论
湖北 “三资三化” 改革是国内首个全域覆盖国有资源、资产、资金的系统性存量要素重构方案，依托 “1+8” 政策体系、“三变三化” 闭环价值路径，通过全域清查确权、分层分类盘活、财政金融协同运作，有效唤醒万亿级沉睡国有存量资产，构建可持续非税财源，为地方大财政体系建设、政府债务化解开辟全新路径。
对于区域城投企业而言，本次改革是市场化转型的重大战略窗口期：大规模经营性资产注入优化资产负债结构，多元化资本工具拓宽现金流来源，长期能够显著改善企业信用基本面。但改革落地过程中的行政干预、低效资产划转、过度透支远期现金流、无序加杠杆等问题，会持续滋生债务、流动性风险。
未来各地推进改革需坚守市场化、法治化底线，地方政府完善全流程风险约束机制，城投企业理性承接资产、强化专业运营、严格管控债务杠杆，平衡短期盘活创收与长期可持续经营，真正实现国有资产增值、财政提质增效、城投安全转型的改革初衷，为全国同类地区存量国资治理、投融资平台转型提供可复制、低风险实践范本。
参考文献 / 数据来源
《湖北省深化国有 “三资” 管理改革推动大财政体系建设走深走实总体工作方案》（鄂政办发〔2025〕12 号），湖北省人民政府官网；
湖北省财政厅 2025—2026 年财政科学管理试点工作报告；
联合资信《湖北省 “三资三化” 进展及对城投企业信用水平的影响研究》；
湖北省各地市 2024—2025 年政府工作报告、预算执行报告、国资盘活专项通报；
长江产业集团、洪山科投资产证券化项目公开披露材料；
国办发〔2022〕19 号《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》。
